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关于我市PPP模式顺利推进的几点建议
时间:2019-05-06 15:42 来源:孝感市财政局 作者:市财政局副局长、党组成员罗培平 阅读数: 字体:[ ] 视力保护色:            

   政府和社会资本合作(PPP)推行近5年来,全国已有4302个项目签约落地,带动投资6.6万亿,涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域。孝感市到2018年底正在实施的PPP项目39个,计划总投资379亿元,其中项目资本金中的社会资本45亿元,策划PPP项目28个,计划总投资93亿元,主要集中在污染防治领域,包括污水处理、垃圾处理,少量包括教育、交通、文化、旅游等领域。针对当前我市PPP模式推进的现状和问题,提出以下建议供商榷。

一、PPP模式的方向要坚定

PPP起步阶段,一些地方对PPP缺乏全面系统研究,存在仓促上阵情况,2018年进入规范年,特别是中央提出《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》后,一些地方又出现误解,片面理解为中央收缩了政策、“踩了刹车”,有的地方和部门一筹莫展,产生悲观情绪、无所作为的观点。

PPP模式是推进国家治理体系和治理能力现代化、推进财政管理体制改革的重要内容和举措,是优化政府公共服务投资管理方式、激发社会资本投资活力、开拓民间资本投资领域、提高政府公共服务质量和效率的重要举措。2014年在全国范围全面推行PPP模式以来,前四年经历了起步、推进,到2018年进入规范管理阶段,清理和规范,目的是为了PPP行稳致远,不是“叫停”和中止。中央对于PPP模式始终是高度重视、大力支持的。2018年7月中央27号文件、2018年11月财政部在上海举办第四届PPP融资论坛、国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)等文件和会议,都释放出明确的政策信息。特别是2018年底,中央财政对PPP项目库中的污染防治项目加大了补助力度,对项目总投资按比例或者按照项目资本金中政府出资额给予补助,透露出大力支持的强烈信号。

根据财政部解释,只要依法合规、10%限额以内的PPP项目支出责任,都不属于政府隐性债务。地方政府应消除这方面顾虑。在稳投资、稳增长、防污染、保民生的大环境下,推行PPP规范健康运作,仍然是地方政府不可多得的投资发展举措和路径选择。

二、PPP项目选择要精准

政府隐性债务风险、PPP项目可能产生的风险,最根本的源头,在于项目选择,项目风险是一切风险之源。PPP项目的选择至少要注意四个方面的问题。

一)项目要符合国家规定的领域。一是主要选择基础设施和公共服务领域的项目。一般在政府投资项目库、政府年度城建项目库中挑选。那些不应该由政府提供的基础设施和公共服务,或者可以通过市场主体投资完成的项目,不应纳入。二是选择有市场收益的项目。PPP项目必须有“使用者付费”,有可靠的现金流,政府的“可行性缺口补助”只能作为一种辅助和补充。实际操作中,有的地方把完全没有市场收益的项目纳入PPP,完全依赖政府付费,这类项目虽然没有被禁止,但不属于提倡的项目,可能得不到上级财政支持,无疑会加大项目风险。三是选择国家有明确政策导向的项目。财政部、住建部、农业部、环保部联合行文(财建[2017]455号),规定“在污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作,未有效落实全面实施PPP模式政策的项目,原则上不予安排相关预算支出。简单说,污水、垃圾处理领域如果不实施PPP模式,中央财政不支持,也不允许地方财政支持。在建或者新建的项目必须遵守这一规定,否则政府付费将面临不合规的风险,同时要积极推进相关存量项目向PPP模式转化。

(二)项目选定必须经过集体研究决策PPP项目直接关系到政府长期支出责任,关系到地方债务风险,关系到公共利益。选择PPP项目应经过充分调查论证,广泛听取有关专业人士、各部门各方面,甚至包括广大市民的意见,应在成熟的基础上提交党委政府集体研究决策,重大PPP投资项目还应该提请本级人大常委会审议。主管部门一家运筹、少数人员小范围商定、筹备并不充分的项目,必然导致系列困境。

(三)选择紧迫而必需的项目。推行PPP项目,具有平滑政府支出的作用和效果,尽管如此,在选择项目上仍然要坚持紧迫而必需的原则,对于十年后、甚至二十年后都不可能发挥功能和作用的项目,最好不要贸然纳入PPP,否则将造成巨大投资浪费和政府巨大的无效支出(缺口补助),而且可能影响项目所在地区其他规划布局和其他基础设施建设拓展,造成无法挽回的恶果。

(四)项目的规模要适度。在紧迫而必需的基础上,PPP项目的选择要遵循适度的原则,包括规模适度、时空适度(适度超前)。PPP项目不是产能、规模、投资越大越好,而是适度、效益最大化,避免产能闲置、投资浪费和政府支出低效无效。一些地方确定的污水处理PPP项目,没有充分论证污水处理厂所在地区供水量、居民生活用水量、厂区纳污水量、截污管道接纳水量等基础数据,或者过度超前设置处理水量,导致一些项目无法开工、延迟开工,有些项目即使完工投产,也发挥不了效益。一些乡镇如果把污水处理厂能力设定为5000吨—10000吨/日,而实际接纳污水量只有不到500吨/日,从技术角度讲,要么进厂水质优于出厂水质,要么因污水量、污水浓度不够,导致生物除污无法实现,某乡镇污水处理厂靠每天投放1吨葡萄糖“喂养”生物菌,才能维持设施正常运转,形成巨大投资浪费。垃圾处理PPP项目、其他基础设施和公共服务类项目也应该注意这个问题。

(五)政府支出责任的“红线”要掌握。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%,是选择和确定PPP项目必须严格掌握的“红线”,如果超过“红线”自行实施PPP项目的,入库项目予以清退,涉及增加地方隐性债务的,还要追责问责。财政部2019年10号文件对财政支出责任占比追加了两条新规:一是新签约项目不得从政府性基金、国有资本经营预算中安排PPP运营补贴支出;二是财政支出责任占比已经超过5%的地区,不得新上政府付费项目,意味着将不受理入库,同时开了一个“口子”——“按照‘实质重于形式’原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外”。

三、PPP项目程序必须规范

(一)PPP项目方案必须由实施机构主导PPP项目地方政府在基础设施和公共服务领域的宗旨和价值取向,体现投资和收益的最佳配比,考虑社会效益、经济效益、环保效益等综合效益的最大化,项目实施方案只能而且必须由政府委托的政府部门——实施机构来主导。但实际运作中,实施机构可能因为专业局限,把项目实施方案直接交给了社会资本方,并把制订实施方案的社会资本方作为了潜在的、实质上的中标方。导致的后果是,PPP项目从起步阶段就被社会资本方操控,政府及其部门从开始就失去了对PPP项目的掌控。这种情况在现实推进中比比皆是。规范的操作,应当是在政府确定了项目之后,实施机构组织公开招标,选择中介机构制定项目实施方案——聘请专家论证——征求相关部门意见——报请政府审定,包装为成型的PPP项目。或者公开招标请多家社会资本方制订实施方案,再由实施机构组织专家对多个方案进行评审和选择,报市政府审定后纳入PPP程序。

(二)PPP项目的“两个论证”必须由财政主导。对PPP项目实施物有所值评价和财政承受能力论证(简称“两个论证”),是财政部门在PPP项目推进过程中最重要的职责,必须牢牢掌握在自己手中。没有开展“两个论证”,或者评价方法和程序不符合规定的,都被财政部纳入了负面清单范围,要求清库。但在实际操作中,一些地方跟随实施机构的节奏和步伐,在将项目实施方案交给倾向性的社会资本方制定的同时,将“两个论证”编制的责任也交给了社会资本方,由社会资本方委托咨询公司(而不是由财政部门委托)编制“两论证”报告。财政部门对“两个论证”没有引起足够的重视,没有按照财政部关于物评、财评的“两个指引”操作,有的地方甚至采取了放任自流的态度。客观上,财政部门缺乏专业的技术力量编制、审核“两个论证”,主观上,财政部门内部没有建立集中会审、集体把关的工作机制。解决这个问题,一是要充分履行财政职责,二是要完善内部工作机制,三是要建立“中介机构库”、“专家库”,借助“外脑”和专家力量协助政府把关。

(三)PPP项目必须由政府发起和招标PPP项目可以由社会资本方发起,但是从实际运作来看,由政府方发起,应该是PPP推行应遵循的基本规则。一些地方由于“一方案两评价”交由社会资本方编制和掌控,PPP项目演变成了由社会资本方发起。PPP项目的社会资本方必须通过公开招标选择,如果PPP项目在没有完成规定的程序和招标手续,仓促决定社会资本方进场施工,倒逼相关部门补充程序和手续,或者PPP项目被迫选择“单一来源采购”方式选择社会资本方,“踩线”运作,这些“反程序”行为都将给PPP项目埋下无穷的隐患和无法预料的后果。在2018年中国PPP融资论坛主会场(上海国际会议中心),江苏、河南、河北、云南、四川等省份、山东荷泽市等地方,将政府主导完成 “一方案两评价” 并包装好的项目,汇编成宣传画册或者视频,设立展台现场推介、大会推介,采用招商方式选择社会资本方,值得我们借鉴。

(四)PPP合同必须由实施机构主导。从“一方案两论证”,到项目发起、推介和招标,到商务谈判、签订中标合同,都应该由政府方(实施机构、财政部门)主导。实际操作中,由于前面几个环节失去掌控,导致一些地方将PPP项目合同起草交给了社会资本方,社会资本方在复杂的合同中埋设“陷阱”、“挖坑”,实现自身利益最大化风险最小化、政府风险最大化利益最小化,有的甚至对合同通用条款进行修改。实施机构因自身局限对合同难以把关,仓促组织有关部门对合同提出意见和建议,又难以吸收和沟通,对一些主要部门的意见和建议甚至采取无视的态度。这种状况必须改变,PPP项目合同必须由实施机构主导。在项目实施方案、招标文件的基础上,可以采取借鉴同类项目合同、聘请专家咨询、部门充分协商论证等渠道,起草、完善项目合同,政府相关部门在统一思想、统一口径的基础上,与社会资本方协商谈判。应当避免在商务谈判的过程中,实施机构与政府相关部门、咨询专家之间在谈判现场的意见相左和争执。

(五)必须实行项目采购招标。财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)第四章、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)等文件,对PPP项目实施项目采购招标都作了明确的规定,实施机构必须按照相关规定严格执行,财政部门应当加强指导和监督。招标程序完成后才能进入合同修订和签订。

PPP项目程序的规范与否,对项目能否进入财政部项目库、保留在项目库,能否顺利实施并得到中央财政认可和支持,能否得到金融机构融资支持,同样具有重要影响。没有“一方案两评价”的项目,没有公开招标的项目,没有签订PPP合同的项目,在财政部PPP项目库中,都被列为没有实质性动作的项目,超过一年时间,将被清理“踢”出项目库。被“踢”出的后果:一是地方政府负面形象;二是项目融资困难;三是不可能争取到上级财政支持。

四、PPP实体必须合规

(一)社会资本方必须主体合规。根据现行政策文件,PPP项目的社会资本方,应当是民间资本为主,上市公司、跨行政区域的国有企业、本地完成转型的融资平台公司,可以作为社会资本方参与PPP项目。对于本地国有企业作为社会资本方参与本地PPP项目,财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)第二条明确规定“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,把本级政府融资平台公司、本级政府控股国有企业两类主体排斥在了本级政府发起的PPP项目社会资本方之外。财政部金融司、PPP中心据此明确将本级政府所属国企其列为不合规主体。主要理由是防止地方政府“左手握右手”,对真正意义上的社会资本方造成排挤效应,造成市场竞争中新的不公,形成地方政府自说自话、自导自演。社会资本方主体不合规,可能不影响项目实施,但是可能得不到中央财政支持,而且在下一步地方财政支出审计中也会面临合规性审查问题,还会影响一个地方改革开放的整体形象,影响一个地方的投资营商环境。

(二)项目公司设立和项目资本金必须到位。一般认为BOT模式也属于PPP,有人甚至将两种模式混为一谈。笔者认为,BOT只能作为PPP模式下的一种项目运作方式,不能取代PPP模式本身。与传统的BOT模式相比,两者存在一定区别,最明显的区别就在于项目公司、政府出资人是否到位。传统的BOT模式可以设立项目公司,也可以不设立,或者设立子公司,社会资本方可以用自身资产、信用承担融资职能,而不是依靠项目公司;BOT模式可以规定投资方注册资金规模,项目资本金按照国家规定的固定资产投资比例设定,没有规定政府出资。PPP模式要求必须设立项目公司,而且是“自主经营、自负盈亏的具有独立法人资格经营实体”,这对明确项目公司法人主体责任、投融资主体责任、固定资产投资和生产总值及税收纳统等,都是十分必要的。对于PPP项目公司的资本金比例,财政部发布的《PPP项目合同指南》(财金[2014]156号)明确规定“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”,孝感市一些地方错误的将国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发[2015]51号)规定的固定资产投资项目资本金比例20%-40%的下限,当成政府在PPP项目资本金中的比例上限,导致PPP项目推进中出现“作茧自缚”、重重困难。政府在PPP项目公司的资本金比例,应当根据政府实际能力确定适当比例,比例过高会导致财政困难,比例过低可能影响社会资本方投资收益。政府出资比例到位,相应的应在项目合同中、项目实施中把出资人的权责保障到位、落实到位、履行到位。社会资本方在项目资本金中的出资也必须按合同落实,财政部财金[2017]92号文件规定“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或第三方代持社会资本方股份的,不符合规范运作要求”,纳入了被清库的对象。

(三)项目合同必须合规。项目合同的内容不得违反国家法律法规,不得危及国家安全和重大公共利益,不得危及公共产品和服务持续稳定安全供给。此外,项目合同对政府采购合同通用条款应当尊重和保留,不得随意更改;合同应体现利益与风险共担原则,不得将风险全部规定给政府方或者社会资本方,不得承诺政府兜底;不得规定政府对项目的提前回购、对社会资本方投资的回购。“政府方或者政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益”,被财政部2019年10号文件列入负面清单之首,一旦发现,入库项目予以清退、形成支出责任的认定为政府隐性债务、依法依规严肃问责。

五、全面推进PPP项目融资

PPP模式本质上是一种融资模式。目前我市对于PPP项目融资,仅仅运用了向银行申请贷款支持这一条路、“一棵树”、“一个篮子”,对于其他金融产品没有研究和运用。应全面深入的学习研究、充分掌握各种政策工具、充分运用各种金融产品。包括:1、发行项目收益专项债券(国家发改委管理,项目公司或者社会资本方申请发行);2、项目资产证券化(财政部、人民银行、证监会2017年联合发文,项目实施机构或者项目公司申请,上海证券交易所受理,二级市场融资。十堰市城市地下综合管廊PPP项目已经成功上市);3、存量项目资产所有权、收益权转让,收益用于新建项目;4、信托机构参与(信托机构可以综合运用各种金融工具。中信信托公司成功参与黄石体育场馆PPP项目,成为省十五运会主场);5、PPP基金公司参与。各级各部门都应该围绕这些政策工具,要把政策和程序搞清楚,积极当好政府参谋,主动参与PPP项目推进,在多渠道解决项目融资问题有同时,稀释、分散、防范、化解政府债务风险,促进良性循环。

六、完善工作协同机制

PPP项目涉及一个地方重大投资,涉及一个地方政府长期支出责任及其政府债务风险,县级人民政府应当高度重视,建立健全决策机制、咨询参谋机制,统筹协调,科学民主决策,规范运作。要建立健全本级政府PPP项目专家库,聘请专业技术专家、财务专家、金融专家、法务专家参与项目实施方案、采购招标等环节的审核把关。要建立健全发改、财政部门政策指导、规则指引,实施机构牵头,相关部门共同参与、联合审核把关的会审机制、沟通协作机制。要积极将合法合规的PPP项目申报进入财政部PPP项目库,严格按要求推进项目实施。项目实施机构、项目公司要将项目纳入全国PPP综合信息平台,及时按规定披露项目信息,主动接受社会监督(否则将纳入负面清单予以清库)。财政部门内部要建立健全PPP中心牵头,法规、预算、采购、绩效和相关业务科室参与联合审核把关的工作机制。要落实PPP项目中期绩效评审、PPP合同实施绩效年度考评机制,将政府付费与项目绩效紧密联系起来,不能合同一签订、项目一完工就万事大吉。市与县市区之间应加强PPP工作联系。

 


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